Este artículo fue elaborado para hacer parte de las Memorias del XII Encuentro de la Jurisdicción Constitucional que se realizó en la ciudad de Pasto en Septiembre de 2017. En este encuentro Nicolás Uribe participó como Moderador de Panel sobre Participación Ciudadana

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Por:

Nicolas Uribe.

 

 

La constitución del año 91 estableció un nuevo paradigma institucional en muchos frentes al consagrar que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de república unitaria, participativa y pluralista (art 1). Fue contundente en afirmar que la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación hace parte de los fines esenciales del Estado y no deja duda sobre la importancia del individuo, al mencionar que la soberanía reside en el pueblo y que son los ciudadanos quienes la ejercen de manera directa o indirecta a través de los mecanismos que define la constitución (art 3.)

Esta nueva concepción constitucional se materializa en su artículo 40 al establecer el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (voto, partidos políticos, acciones públicas, iniciativa normativa, entre otros), y en el Título IV dentro del cual se desarrolla el marco general de la participación democrática. Particularmente, el artículo 103 consagró los mecanismos de participación al servicio del ciudadano y la materialización de sus derechos: El voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.

La voluntad del constituyente quiso que Colombia hiciera el tránsito de una democracia puramente representativa a una participativa, en el marco de la cual los individuos fueran actores constantes y visibles en la definición de las tareas públicas, su ejecución y vigilancia, de modo tal que se superara la idea de que la participación iniciaba y terminaba con el voto, con el derecho a elegir y a ser elegido[1].

Desde entonces, la Corte Constitucional ha venido desarrollando jurisprudencia y doctrina alrededor del principio de la participación en la constitución, y en numerosas sentencias se ha referido a los mecanismos de participación en abstracto y en concreto, casi siempre poniendo énfasis en la relevancia de estos instrumentos y su valor para la configuración de una nación democrática en donde los ciudadanos son activos determinadores de su destino común[2]. En este sentido ha sostenido que la democracia participativa no sólo es bondadosa para el ciudadano, sino que también tiene un efecto favorable para el sistema político, el cual puede alcanzar niveles mayores de eficiencia, pues “un Estado en el que los ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de forma directa en las decisiones a adoptar, de controlar los poderes públicos, de calificar los resultados obtenidos para exigir responsabilidad política, es un Estado en el que probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las necesidades de sus asociados[3]

Como es natural, la Corte ha sido fiel escudera de la participación y ha favorecido su profundización buscando extender sus alcances a temas y asuntos que incluso los constituyentes nunca tuvieron presentes. La Corte a lo largo de estos años advierte que “el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la injerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos”.[4]

Ciertamente esta tendencia expansiva en la jurisprudencia, así como el desarrollo legal y el ejercicio permanente de los mecanismos constitucionales, están produciendo el efecto deseado de apropiación y uso entre la ciudadanía. Así lo confirma la última encuesta de cultura política realizada por el DANE, en donde se observa que el 80% de los ciudadanos conoce o ha oído hablar del plebiscito, el 63% del referendo, el 55.8% de la revocatoria del mandato y el 48% de la consulta popular[5].

 

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Respecto de la misma encuesta de 2015, el plebiscito ganó cerca de cincuenta puntos porcentuales en reconocimiento (seguramente atribuibles en su gran mayoría al plebiscito de octubre 2 de 2016), el referendo ganó nueve, la revocatoria del mandato casi cuatro y la consulta popular creció en cinco y medio puntos porcentuales[6].

Ahora bien, para entrar un poco en materia, valdría la pena hacer un recorrido un recorrido rápido por aquellos acontecimientos que en los últimos años han sido parte sustancial de la evolución y uso de los mecanismos de participación y otros espacios e instrumentos de carácter constitucional y legal que implican una mayor deliberación ciudadana.

Las Candidaturas Ciudadanas

Iniciaremos, así sea brevemente, por comentar este fenómeno de los apoyos ciudadanos como instrumento para legitimar políticamente y viabilizar legalmente candidaturas presidenciales. Luego de presenciar la avalancha de candidaturas ciudadanas, la realidad es que las firmas sustituyeron a los partidos políticos, y éstos quedaron condenados a llegar como aliados de segunda categoría que luego adhieren a candidatos que formalmente carecen de partidos y reniegan temporalmente de su apoyo. A la postre, la campaña presidencial del 2018 tendrá apenas dos o tres candidatos de partido mientras que probablemente seis o siete llegarán a la primera vuelta electoral de mayo gracias a las firmas que obtuvieron sus candidaturas en todo el territorio nacional. De acuerdo con cifras oficiales, luego de que casi 20 candidaturas se quedaran por el camino (se presentaron más de 30 solicitudes de inscripción por esta vía), fueron en total once comités de grupos significativos de ciudadano los que entregaron firmas para habilitar la candidatura de personas a la Presidencia de la República. Finalmente ocho, con algo más de 8 millones de firmas válidas, fueron aquellas que lograron superar el umbral que la ley establece para obtener el aval correspondiente. En el proceso, en el que cualquier ciudadano podía firmar por cuantos candidatos considerara conveniente, se analizaron cerca de diez y seis millones de firmas, de las cuales solamente el 50.8% terminaron siendo válidas[7]. No es irrelevante mencionar que cuatro años antes, para las elecciones presidenciales de 2014, sólo dos candidaturas llegaron a la primera vuelta electoral en el marco de esta posibilidad que contempla la Constitución.

Para algunos, esta nueva dimensión de la democracia participativa que no repara en excluir a los partidos puede interpretarse como un indicador del vibrante entusiasmo de millones que no requieren de la intermediación de instituciones para participar en democracia; mientras que, para otros, lo sucedido es implemente un indicio adicional de las dificultades por las que atraviesan los partidos, respecto de los cuales la ciudadanía cada vez tiene menos credibilidad.

La Iniciativa Legislativa

 Gracias al mecanismo de la iniciativa legislativa, en los últimos años se adelantaron toda clase de campañas para regular por esta vía materias específicas, derogar o introducir normas constitucionales o iniciar el proceso de refrendación popular respecto de los temas más diversos. Desde 2015, la Registraduría da cuenta de 30 procesos de iniciativa legislativa ciudadana, de los cuales 4 fueron consultas populares de orden nacional, 13 iniciativas de ley ordinaria, 11 convocatorias a referendos constitucionales aprobatorios y 2 referendos constitucionales revocatorios. De todos ellos, solamente llegaron 3 iniciativas al Congreso, entre las cuales están el referendo aprobatorio de una norma constitucional que pretendía de prohibir la adopción de menores por parte de parejas del mismo sexo y las iniciativas legislativas para resolver el problema de la tecnología utilizada para intermediar servicios de transporte privado tipo Uber y la iniciativa que buscaba crear el ministerio de la Familia.

Se quedaron por el camino por falta de apoyo la iniciativa que pretendía convocar a los ciudadanos para introducir la norma constitucional de cadena perpetua para violadores de menores, aquella que buscaba ampliar la autonomía universitaria, varias que pedían constitucionalizar los acuerdos de la Habana y otras tantas en favor del agro y en aras de medidas más agresivas contra la corrupción, por solo mencionar un par de casos.

Hay que reconocer, sin ánimo de polemizar, que en la mayoría de oportunidades, el instrumento de la iniciativa popular legislativa en todas sus versiones ha servido a intereses políticos más que a garantizar espacios reales de incidencia política a grupos organizados de ciudadanos. En la práctica, las iniciativas legislativas de carácter ciudadano se han convertido en un mecanismo de precampaña electoral y una oportunidad para que los políticos de turno den visibilidad a sus aspiraciones electorales del futuro; sabiendo incluso que sus propuestas son constitucionalmente improcedentes, como aquella que buscaba revocar al Congreso, y que a la postre permitió que quién la promovía aspirara a un importante cargo de elección popular el cual en la actualidad ejerce.

Para finalizar, y así entender también la posible orientación que tendrá este debate en el futuro, vale la pena recordar que en la reforma política que se archivó en Diciembre de 2017 cuando se daba su último debate en el Senado, el artículo 2 del texto originalmente presentado decía que “para los mecanismos de participación de iniciativa ciudadana se podrán recolectar apoyos a través de medios digitales”. No estaría demás, que expertos en tecnologías de la información y la comunicación empezaran a ilustrarnos sobre la manera en que las TIC’s orientarán el desarrollo de los mecanismos de participación y cuáles pueden ser el efecto práctico de estas tendencias irreversibles.

La Revocatoria del Mandato

Este mecanismo ciertamente se ha convertido de lejos en aquel de mayor incidencia entre los mecanismos de participación ciudadana y en el último año ha tenido un incremento cuantitativo muy significativo. Mientras que entre el año 1996 y el 2014 se iniciaron en Colombia 96 procesos, en el año 2017 se presentaron alrededor de 140 iniciativas de revocatoria de mandato, todas impulsadas hasta ahora sin éxito electoral y en contra de los mandatarios locales que se posesionaron en enero de 2016. En aquellos municipios en donde se cumplió el trámite y se realizaron elecciones, la abstención osciló entre el 78.06% y el 94.6%[8].

Tal cual como sucede en materia de iniciativa legislativa, e independientemente de cualquier referencia particular, un observador objetivo debería fácilmente llegar a la conclusión de que la revocatoria del mandato, más que un ejercicio para hacer valer el voto programático y  responsable a los mandatarios por aquel plan de gobierno que se comprometieron a desarrollar, se ha convertido, en no pocas oportunidades, en un instrumento de oposición utilizado para obstaculizar al gobierno de turno, desprestigiarlo, ganar visibilidad política y distraer la ejecución de tareas para las cuales ha sido elegido. La realidad política, además, nos enseña que, en las elecciones a cargos uninominales, asistimos a certámenes electorales en donde convergen más de 3 candidatos de manera recurrente, con lo cual, aunque ganando, todos los mandatarios municipales llegan a su cargo en representación de una minoría en relación con la totalidad de votos de su respectiva circunscripción electoral. Este fenómeno, ha servido para que no en pocas oportunidades se haya presentado en el Congreso un proyecto de reforma constitucional en virtud del cual se establece la segunda vuelta electoral para las elecciones de Distrito o capital de departamento.

La Consulta Popular

Respecto de la Consulta Popular, valdría la pena dividir el análisis en dos períodos que con claridad marcan épocas completamente diferentes de un mismo mecanismo de participación ciudadana. La primera etapa, que llamaremos la etapa general, es aquella que se desarrolla entre 1998 y 2012, durante la cual se tramitaron 27 consultas populares. En este período, se preguntó a los ciudadanos sobre límites municipales, residuos sólidos y basuras, transporte, como el famoso día sin carro de Bogotá[9], la ubicación de colegios o estatuas y la conveniencia o inconveniencia de que determinados territorios se vincularan a áreas metropolitanas. El segundo período, comprendido entre 2013 hasta la fecha, se caracteriza por la utilización casi exclusiva de la consulta popular para prohibir actividades energéticas, tales como la exploración y explotación de minas e hidrocarburos, así como la construcción de hidroeléctricas. Esta etapa, que denominaremos anti energética, tiene su origen en el Municipio de Piedras, Departamento del Tolima, cuando el 28 de julio de 2013 se desarrolló por primera vez este instrumento con los fines ya descritos. Desde entonces, la consulta popular, salvo por supuesto, algunas excepciones, ha sido exclusivamente utilizada para intentar la prohibición de actividades extractivas en todos los municipios en donde ha sido propuesta. Luego de Piedras, siguió Tauramena (Casanare), más tarde Monterrey (Casanare) y después en los municipios de Cumaral (Meta) Cajamarca (Tolima), Cabrera (Cundinamarca), Pijao (Quindío), Arbeláez (Cundinamarca), Jesús María (Santander), y finalmente, en octubre de 2017 el Municipio de Sucre (Santander) le dijo no a la minería. El promedio de participación de las 7 las consultas populares anti energéticas realizadas en 2017 fue del 41.7%, en donde la que mayor apoyo popular obtuvo fue la de José y María con el 53.02% de los votos y la de menor interés ciudadano fue la de Cajamarca, que contó con la participación del 38.6% del censo electoral, apenas unos cientos de votos por encima del umbral requerido para su aprobación. En total, en estas consultas votaron 27.353 personas y se abstuvieron de hacerlo 32.259 de un potencial electoral de 59.612 personas[10]. Ahora bien, dentro de este porcentaje, quienes han votado en favor de la aprobación de la prohibición para la realización de actividades extractivas han sido, en todos los casos, apabullantes mayorías todas con porcentajes por encima del 96% de los votos. Lo anterior permite concluir que la estrategia electoral de quienes han quedado atrapados en el debate y tienen interés en la defensa de la realización de proyectos energéticos ha sido jugarle a la abstención, pretendiendo que las consultas populares no logren obtener el umbral requerido para su aprobación.

Así las cosas, el mecanismo de la consulta popular desde 2013 ha quedado capturado en el debate de política energética y de contera ha venido sumando variables ambientales, económicas respecto a la apropiación de las regalías, de ordenamiento territorial, y de competencias entre los diferentes niveles territoriales y la nación. De acuerdo con reportes de prensa[11], el año 2018, inicia con 54 procesos de consulta popular en temas anti energéticos y que no se sabe aún si se llevarán a cabo con ocasión de que el Ministerio de Hacienda ha decidido suspender la financiación de estas actividades alegando que los recursos deben provenir de los presupuestos territoriales.

En su conjunto, no cabe duda de que la consulta popular es el mecanismo de participación que ha suscitado mayores controversias durante los años anteriores. Su ejercicio ha avivado un debate político del orden nacional sobre el modelo económico colombiano, los alcances de las competencias territoriales para incidir en proyectos de interés nacional, así como para definir el uso del suelo, la seguridad jurídica, la propiedad de los recursos naturales no renovables, los derechos de los ciudadanos para participar de la definición de proyectos que inciden en las condiciones sociales, culturales, económicas y ambientales de su territorio y tantas otras cuestiones de no poca envergadura. Como es natural, esta situación ha significado un escenario de constantes tensiones entre derechos de orden constitucional en donde la Corte Constitucional ha intervenido en varias oportunidades a través de pronunciamientos que no han logrado brindar, con carácter definitivo, las claridades necesarias para delimitar lo que en materia de consultas anti energéticas es posible hacer y lo que está vedado, el procedimiento para concertar el avance o la paralización de los proyectos, el momento adecuado para hacerlo, las garantías de información necesarias para decidir, la responsabilidad sobre del efecto económico de las decisiones locales y la forma en que se concilian los derechos de los habitantes de las localidades en donde se desarrolla un proyecto minero o petrolero y los de aquellos que, por ejemplo, se beneficiarían de los recursos que provienen de las inversiones que con ocasión de la paralización de los proyectos se dejarían de recibir en regalías. También a su manera, y desde su propia competencia, han intervenido de manera recurrente y no siempre ordenada en el debate, la Procuraduría General de la Nación, el Consejo de Estado, la Agencia Jurídica de Defensa del Estado y el Gobierno Nacional.

El enfoque prohibicionista que ha supuesto la etapa anti energética de las consultas populares, ha venido cautelosamente también buscando extenderse en los territorios a otros sectores productivos, que generan, como cualquiera, impactos en el territorio, en la cultura y en la actividad económica de determinada zona. En algunos municipios, el debate se traslada ya a temas agropecuarios, en donde la presunta contaminación ambiental y los malos olores de algunas actividades pecuarias empiezan a servir de excusa para iniciar procesos de consulta popular que prohíba también este tipo de actividades.

Claro está, la Corte Constitucional ha hecho referencia a algunos de estos temas y en particular ha desarrollado jurisprudencia que contribuye a comprender la forma en que deben operar las consultas populares anti energéticas. En diversas sentencias se ha ocupado de la definición del régimen legal de los recursos naturales no renovables[12], de la competencia constitucional en cabeza del Congreso para definir por vía legal las condiciones en virtud de las cuales es posible explotar estos recursos[13]; la competencia de las autoridades territoriales para reglamentar el uso del suelo y definir de manera ponderada, justa y equilibrada los conflictos que surjan a partir del ordenamiento territorial[14];  la importancia de interpretar las consultas en el marco del concepto de Estado unitario, consagrado en la Constitución, así como también los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad y la manera en que debe articularse la normatividad relativa al ordenamiento territorial en el orden local[15].

Así mismo, y como sucede con todos y cada uno de los derechos consagrados en la Constitución, el ejercicio democrático de la consulta popular tiene límites y prohibiciones[16]. Así se han enunciado asuntos que en razón a la competencia (entidad territorial, por ejemplo), a las formalidades legales, o a su materia específica (reforma constitucional o eliminación de derechos o garantías constitucionales) no pueden ser objeto de consulta ciudadana.

El Cabildo Abierto.

No podríamos dejar sin comentar, aunque brevemente, algunos aspectos relativos al Cabildo Abierto; el mecanismo percibido como menos relevante a la hora de hacer valer de manera vinculante la participación ciudadana en las decisiones de las autoridades en los diferentes niveles territoriales. A pesar de lo anterior, el cabildo abierto es presumiblemente el mecanismo de participación más utilizado de todos.  Habiendo hecho un ejercicio de arqueología investigativa en la materia, encontramos que en el 2009 y en el 2010 se realizaron al menos 5 ejercicios anuales en 6 ciudades de Colombia, mientras que en el año 2013 fueron 73 los cabildos que fueron convocados[17]. Los temas, de esos encuentros ciudadanos fueron innumerables y la mayoría de ellos superaron los umbrales necesarios para su convocatoria. Se desconoce el resultado material de la participación a través de este mecanismo, así como también el número de ciudadanos que asistieron o participaron del mismo.

Recientemente, el cabildo abierto de mayor relevancia mediática fue el realizado a principios del año 2017, convocado por un grupo sindical que se oponía a la venta de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá – ETB; enajenación que había aprobada en el Concejo Distrital dentro del Acuerdo del Plan Distrital de Desarrollo. En este caso, la utilización de este mecanismo pareció algo extraña desde un primer momento, en tanto que se realizó de manera extemporánea, tiempo después de que la venta ya estaba aprobada por el Concejo y con la intencionalidad de reversar la decisión y derogar la norma que la autorizaba[18].

 

La Consulta Previa

Y si con relación a las consultas populares se ha visto de todo o casi de todo en los años anteriores, en materia de consultas previas como requisito para la realización de proyectos de infraestructura, minería o hidrocarburos, que afectan a comunidades, este año 2017 que terminó no fue la diferencia. La consulta previa en Colombia sin duda ha alcanzado niveles de realización inusitados, y desde hace ya varios años se debate con intensidad la necesidad de una norma que ponga en cintura un mecanismo que ciertamente está siendo utilizado en muchos casos, aunque no en todos, de manera abusiva, con intencionalidad política y con pretensiones económicas que van más allá de su contenido como derecho fundamental. Si bien, la obligación de realizar la consulta previa está reconocida constitucionalmente, el posible abuso del mecanismo salta a la vista cuando se compara la experiencia colombiana con aquella que han tenido otros países respecto del mismo tema y en virtud de idéntica obligación internacional, emanada del Acuerdo 169 de la OIT de 1989. Informaciones encontradas, algunas veces contradictorias y un tanto desordenadas (aunque refiriendo fuentes oficiales), sostienen por ejemplo que en Colombia se presentan anualmente cerca de 1000 solicitudes de consulta previa, mientras que en el Perú tan solo diez y nueve.[19] Otras fuentes, hablan de que hasta diciembre de 2014 en nuestro país se habían realizado 4.496 procesos de consulta previa, mientras que en Chile fueron 32, en Perú 28 y en Bolivia 40[20]. A pesar de la inconsistencia de la información, el diagnóstico parece estar decantado, en cuanto a la necesaria expedición de una ley estatutaria que reglamente  integralmente la materia y no sólo establezca reglas claras para la realización.

Un caso complejo para la Corte Constitucional fue la Sentencia SU 133 de 2017[21] (Marmato), en donde, entre otras cosas, se falló ordenando suspender un amparo administrativo e imponiendo en favor de comunidades sobrevinientes no ancestrales, una consulta previa retroactiva en relación con la explotación de oro en el cerro El Burro; actividad que venía siendo realizada con título minero y licencia ambiental vigente, desde antes de que existiera siquiera presencia física de los reclamantes del derecho de consulta.

En esa Sentencia, el contenido de mayor relevancia estriba en que podría interpretarse que resulta procedente la realización de consultas previas con relación a situaciones emergentes, es decir, la introducción en la práctica, ya no de nuevas reglas para las consultas previas, sino la creación de las “consultas posteriores”; esto es, espacios de participación que por su naturaleza podrían entonces en cualquier momento suspender las obras o los trabajos propios de un proyecto en marcha.

Para terminar en este asunto sobre la consulta previa, que sin duda ha sido objeto de cientos o quizás miles de páginas de análisis, quiero terminar transcribiendo el salvamento de voto de la Sentencia referida en este acápite en tanto considero que resulta verdaderamente elocuente frente a los efectos de la decisión mayoritaria de la Corte: “no se explica cómo frente a actos jurídicos consolidados con anterioridad, como lo son (i) la celebración del contrato de cesión suscrito entre particulares en el año 2007; (ii) el cierre de la mina Villonza en el año 2008 y (iii) la constitución de Asomitrama en el 2012, la mayoría de la Sala Plena de esta Corte haya decidido ordenar retroactivamente la creación de una instancia de participación por la escasez de oportunidades de trabajo ocurridos en el año 2011, en contravención de lo dispuesto en el Convenio 169 OIT y toda la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza ‘previa’ del derecho fundamental de la consulta previa[22].

Son varias por supuesto las conclusiones que podrían extraerse de lo dicho hasta entonces en el presente documento. En primer lugar, es evidente que asistimos a un incremento sustancial en la utilización de los mecanismos de participación ciudadana y que esto está planteando retos que resulta perentorio empezar a comprender, para adecuarlos a los nuevos retos que estamos enfrentando. No se trata pues de la discusión simplista, con raíces populistas según la cual unos cuantos quieren eliminar de tajo los mecanismos ciudadanos porque andan temerosos de que éstos pongan fin a su dominio institucional y a la captura del Estado por parte de grupos de interés. El tema es más profundo y la discusión es más madura. Se trata de hacer un diagnóstico objetivo, que aporte soluciones para encauzar el rumbo de una serie de instrumentos que se extraviaron en algún momento y hoy plantean disputas aparentemente irresolubles que generan perjuicios irreparables, crean conflictos y erosionan la credibilidad institucional. La crítica pues no implica una propuesta de eliminación, sino de adecuación profunda para que puedan alinearse con aquellos objetivos para los cuales fueron incorporados en la Constitución del 91. Como hemos visto hasta aquí, muchos de los mecanismos de participación se están desnaturalizando, están siendo capturados por agendas políticas, no tienen coherencia con sus fines y en múltiples ocasiones son utilizados con objetivos abusivos. De alguna forma, la situación actual respecto de los mecanismos de participación parece la expresión de un sistema político bloqueado, golpeado por el desprestigio de tantos años de desgaste e inconformidad social.

Ahora bien, es menester también analizar la realidad de los mecanismos e instrumentos de participación ciudadana en un contexto nacional y local en donde la institucionalidad viene siendo objeto de creciente desprestigio. En general los ciudadanos están viviendo en un estado casi crónico de desconfianza e incredulidad, en donde sus expectativas progresivamente ascendentes no han podido resolverse de manera satisfactoria por quienes tienen la responsabilidad de prestar bienes y servicios, resolver controversias, garantizar derechos e integrar a los excluidos a los canales de oportunidades que brindan los programas oficiales.

En razón a lo anterior, y aunque esta situación es casi un hecho notorio, valdría la pena recordar que la participación ciudadana en materia política, más allá de los mecanismos de participación ciudadana que hemos evaluado hasta ahora, es bastante baja, por no decir precaria. En las elecciones presidenciales de 2014 tan sólo participaron el 47% de ciudadanos habilitados para votar, un 0,9% más que en las del Congreso en el mismo año. El plebiscito de 2016, que se realizó tal vez con una de las campañas más intensas de la historia de Colombia por el tema en cuestión y por cuanto en ella participaron los líderes más representativos del país, apenas logró motivar al 37% de los electores. En promedio, diez y nueve millones de personas se quedan sin votar en cada jornada electoral simplemente porque genuinamente creen que el ejercicio del sufragio nada cambia en relación con su existencia y el voto es apenas una formalidad intrascendente.

Pero no solo el desinterés de la ciudadanía respecto de nuestras instituciones resulta preocupante. De forma sistemática, desde hace algunos años para acá, el sótano de las mediciones de opinión está ocupado por las entidades que conforman las tres Ramas del Poder Público, es decir, por instituciones derivadas, constituidas con ocasión de los mandatos constitucionales y legales.

 

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Esta gráfica[23], muestra de manera angustiante aquello a lo que estamos haciendo referencia y la consecuencia práctica en la manera de pensar del ciudadano respecto de las instituciones es apenas obvia: para él, cualquier cosa que pretermita su intermediación, que excluya su intervención, que limite su poder, ha de resultar siempre bienvenida. Estamos pues asistiendo, como consecuencia de la falta de credibilidad, competencia y eficacia de los poderes constituidos, a una crisis de representación que se concreta en el interés ciudadano para encontrar opciones que le permitan acceder al poder o tramitar sus preocupaciones por vías alternativas. No es pues circunstancial ni gratuito, que la explosión en el uso de los mecanismos de participación se presente en un momento de erosión y dificultades institucionales. Tampoco es afortunado que muchos de estos mecanismos se empiecen a interpretar y percibir como instrumentos para desafiar y retar a las entidades en sus decisiones y en sus competencias cuando éstas les generan tan poca confianza y credibilidad.  Y es que no siempre votar o participar es sinónimo de democracia, y sólo es así cuando se efectúa de acuerdo con la ley y en el marco del respeto de la constitución. Pero el peligro del abuso existe, y el populismo, como la captura de los mecanismos de participación por intereses privados no son un invento en virtud del cual no resulte pertinente establecer algunas precauciones y garantías institucionales.

Aunque el balance cualitativo de los mecanismos de participación puede inicialmente parecer alentador, la verdad es que resulta complejo encontrar de qué manera esta tendencia expansiva está contribuyendo a que Colombia sea más democrática y segura, los colombianos menos pobres, el ambiente más protegido, el diálogo político más fluido y las instituciones más robustas. Todo lo contrario. El incremento en el uso de los mecanismos de participación ciudadana, en cierta medida, parece estar íntimamente ligado a su abuso, y lamentable es tener que reconocerlo, en algunas ocasiones nos está haciendo más pobres e inequitativos, ha creado rentas ilegales, nos está arrebatando oportunidades de desarrollo e incentiva la conflictividad social en los territorios.

Por estas razones, valdría la pena dedicar algún esfuerzo sistemático que permita analizar a fondo los límites y reglas de los ejercicios de participación y con ocasión a ello introducir las correcciones necesarias. Buscar la manera en que estos mecanismos sean utilizados en el marco de una estrategia de fortalecimiento institucional es imperativo, para que su utilización en vez de acelerar el desgaste y desprestigio de las instituciones las proteja, las acerque al ciudadano y claro está, las legitime. Nos guste o no, la democracia representativa, no puede derogarse ni desconocerse, y mucho menos sustituirse integralmente por la participación directa, sin intermediarios de los ciudadanos. No hay gobierno posible sin representantes, ni tampoco las mayorías tienen un poder omnímodo, capaz de suplantar el mandato de la ley ejercido a través de sus instituciones.

Por razones técnicas, por ejemplo, el licenciamiento ambiental que evalúa la conveniencia de proyectos energéticos y su impacto en el medio ambiente no puede delegarse en decisiones apasionadas de orden popular; como tampoco es conveniente ni posible derogar de tácitamente, municipio por municipio, por mayorías circunstanciales y transitorias, todo el concepto de ordenamiento territorial que integra parámetros, orientaciones y evaluaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, social y económico, entre otras cosas. ¿En qué momento se perdió el equilibrio necesario para garantizar que quien habita en lugar rico en recursos naturales no renovables tenga una compensación justa, al mismo tiempo que el resto de colombianos puedan disfrutar de los beneficios derivados de las inversiones pertinentes de los recursos de las regalías? ¿En qué momento Colombia permitió la privatización de los recursos naturales no renovables por parte de quienes tuvieron la suerte o el infortunio de habitar sobre ellos? ¿Cuándo fue que se confundió la idea de que una comunidad afectada por determinado proyecto ya no sólo podría participar y articular soluciones para gestionar adecuadamente su impacto sino también vetarlo en cualquier tiempo y sin oír razones en detrimento del resto de los colombianos?¿Cómo es que opera el principio de solidaridad cuando habitantes de un municipio petrolero, por ejemplo, deciden prohibir la actividad extractiva, pero al mismo tiempo siguen demandando inversiones provenientes de las regalías?

¿Es acaso viable la buena marcha de la administración municipal, aquella más próxima al ciudadano, cuando casi de manera automática se dispara la revocatoria del mandato del alcalde, promovida por la oposición política de turno apenas se cumple el primer año de mandato? ¿Resulta conveniente distraer al gobernante en cuestiones políticas en vez de permitir que se concentre en tareas de su gobierno? ¿Acaso eso no contribuye a también a la clientelización de la administración local, al peculado por destinación y al desorden institucional?

¿Será que la participación política directa es en extremo tan conveniente, que la sustitución de los partidos políticos de manera material, aunque formalmente sigan existiendo, es un propósito de orden constitucional? ¿Cómo vamos a evitar vaciar la competencia de los legisladores para presentar proyectos de ley o acto legislativo, cuando ello pueda hacerse virtualmente, viralizando iniciativas ciudadanas y recogiendo firmas encriptadas de manera masiva, prácticamente gratuita y en tiempo record?

La verdad es que Colombia requiere que el Congreso actúe en este asunto con menos retórica garantista y se aplique en la definición de reglas claras de juego, que sirvan para precisar, con base en el interés general, el ejercicio adecuado, responsable y eficaz de los derechos de participación ciudadana en el marco de una democracia que no puede renunciar y prescindir de sus instituciones de carácter derivado. Y esto es necesario porque, la verdad sea dicha, mencionar tan sólo que los mecanismos de participación deben ejercerse en el marco de la constitución y de acuerdo con los formalismos que establece la ley hace rato hizo agua, y el debate práctico plantea tensiones constitucionales entre derechos ciudadanos y competencias institucionales que no pueden resolverse apelando a más generalidades y frases de cajón. Resulta por ejemplo urgente ampliar el concepto de comunidades afectadas por proyectos, integrando no sólo a quienes tienen presencia contigua al proyecto sobre el cual se adelantan las consultas, sino también a quienes necesitan los recursos derivados de los proyectos o dependen de la conectividad que brinda determinada iniciativa. Es tan urgente precisar el momento conveniente para realizar las consultas populares, como también jugar más limpio en relación con la información disponible en aquellas circunstancias. Es necesario garantizar la continuidad de las administraciones territoriales, impidiendo la obstaculización sistemática por la vía de la revocatoria del mandato, tal vez permitiendo su procedencia por razones claramente acotadas en la ley, respecto de los asuntos más importantes en las promesas de campaña.

Y claramente, es conveniente y necesario que la Corte Constitucional contribuya en el propósito de dar sentido a los mecanismos de participación en razón a su propósito originario y proponga instrumentos ágiles de ponderación de derechos y armonización de intereses para permitir que la participación se produzca sin la correlativa erosión institucional que parece ser la principal víctima del abuso del derecho a participar. Respetuosamente vale la pena sugerir a la Corporación que no tema ser más concreta, más concisa y más precisa en la fijación de reglas para un ejercicio responsable de los mecanismos de participación, incluso si esto la hace víctima de las críticas de algunos extremistas que están interesados en deslegitimar a las instituciones y sus decisiones a través de una concepción totalitaria de los mecanismos de participación ciudadana, una noción equivocada de derecho a participar que no conoce límites.

Es hora de actuar y convertir los mecanismos de participación ciudadana en instrumentos que contribuyan a sanar las dificultades institucionales, el desgaste y la incredulidad de nuestra democracia.

[1] Corte Constitucional. Sentencia; C – 179 de 2002.

[2] Corte Constitucional. Sentencia: C – 180 de 1994.

[3] Corte Constitucional. Sentencia: T – 637 de 2001.

[4] Corte Constitucional. Sentencia C- 179 de 2002

[5] Departamento Nacional de Estadística DANE. Encuesta de Cultura Política. Septiembre 28 de 2017. http://www.dane.gov.co/index.php/comunicados-y-boletines/estadisticas-sociales/cultura-politica

[6] Departamento Nacional de Estadística DANE. Encuesta de Cultura Política. Septiembre 28 de 2017. http://www.dane.gov.co/index.php/comunicados-y-boletines/estadisticas-sociales/cultura-politica

[7] Registraduría Nacional del Estado Civil. Comunicado de Prensa No.0003 de 2018. Enero 16 2018.  https://registraduria.gov.co/Ocho-comites-de-grupos.html

[8] Juan Carlos Galindo Vachá. Registrador Nacional del Estado Civil. Intervención en el XII Encuentro de la Jurisdicción Constitucional. Pasto, Septiembre de 2017.

[9] Consulta Popular celebrada el 29 de octubre del año 2000 en donde los bogotanos decidieron sobre la de la creación del Día sin Carro, que obtuvo cerca de 791.000 votos.

[10] Registraduría Nacional del Estado Civil. https://www.registraduria.gov.co/-Consulta-Popular-2017-.html

[11] Diario El Tiempo. Bogotá. Enero 17 de 2018. http://www.eltiempo.com/economia/sectores/consultas-mineras-pendientes-contra-minas-y-energia-172302

[12] Corte Constitucional. Sentencia C- 983 de 2010.

[13] Corte Constitucional. Sentencia C-983 de 2010.

[14] Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014

[15] Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014

[16] Corte Constitucional. Sentencia C- 127 de 2004

[17] Registraduría Nacional del Estado Civil: https://www.registraduria.gov.co/-Historico-de-solicitudes-de-.html

[18] Promotor de la revocatoria a Peñalosa fue multado por interrumpir cabildo de la ETB. Diario el Espectador.  “Si los sindicatos querían frenar la decisión a través de un mecanismo de participación, tal vez el cabildo no fue la mejor opción” https://www.elespectador.com/noticias/bogota/promotor-de-la-revocatoria-penalosa-fue-multado-por-interrumpir-cabildo-de-la-etb-articulo-683499

[19] Consultas previas al paredón: Gobierno busca fijar reglas claras. Revista Dinero. Bogotá. Agosto 6 de 2017. http://www.dinero.com/edicion-impresa/pais/articulo/consultas-previas-se-regularan-con-ley-estatutarias/246291

[20] Ramiro Bejarano. Columna de Diario EL Espectador. Bogotá, julio 22 de 2017. https://www.elespectador.com/opinion/ambientalistas-extremos-vii-columna-704389

[21] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[22] Salvamento de Voto. Sentencia SU 133-2017.

[23] Favorabilidad y Desfavorabilidad de las Instituciones. Serie de Encuestas Invamer Gallup del año 2017.

Nicolás Uribe Rueda

Abogado de la Universidad de los Andes, con estudios en Política Internacional en American University de Washington D.C., y Política Pública de la Escuela de Alto Gobierno de la Universidad de los Andes. Máster en Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, la Universidad Rey Juan Carlos y la Universidad Francisco de Vitoria. Consejero Presidencial 2002-2004 y Representante a la Cámara por Bogotá entre los años 2006 y 2010. Consultor en Asuntos Públicos y de Gobierno a través de su firma Valure, fundada en 2011. Panelista de Blu Radio y columnista de El Espectador

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